中国从乌克兰战争中学到了什么

当俄罗斯在2022年2月入侵乌克兰时，中国领导人试图平衡两个根本不可调和的利益。首先，他们旨在加强中国与俄罗斯的协约，以抗衡美国的力量，缓解来自西方日益增长的战略压力。其次，尽管他们支持莫斯科，但他们试图避免针对中国政府、公司和金融机构的单边和协调制裁。

一年来，中国一直在上演“北京跨界”，在国际社会的白热化监督下，在这些相互竞争的目标之间不自在地游走。中国通常拒绝向俄罗斯出售武器，也拒绝代表莫斯科绕开制裁，因为对北京而言，保持全球市场准入比与俄罗斯建立任何经济联系更重要。简单地说，中国无意成为俄罗斯的代理人。但北京也试图鱼与熊掌兼得，支持俄罗斯对这场冲突的理由，在外交上与莫斯科进行协调，同时谨慎地放弃联合国充分利用打折的俄罗斯石油，以及在不违反西方制裁的情况下加强与俄罗斯的经济联系。事实上，中俄贸易在2022年增长了惊人的34.3%，达到创纪录的1900亿美元。

中国政府在努力维持这种平衡的同时，也吸取了重要的教训。具体来说，它仔细研究了西方领导的制裁行动。中国也知道，如果与西方的紧张关系继续加剧，同样的经济武器很可能被用来对付中国。在过去的20年里，中国领导人目睹了华盛顿磨练和更频繁地部署经济武器，包括制裁、出口管制、投资限制和关税。但西方主要的制裁行动通常不适用于中国，因为它们针对的是伊朗和伊拉克等二线经济体，或者更多时候是古巴、朝鲜和苏丹等边缘经济体。当前的乌克兰的冲突终于给了北京一个机会来研究西方制裁联盟的战略、战术和能力，因为它正在努力削弱世界上最大的经济体之一。

当然，从某些方面来说，北京现在就从西方对俄罗斯的制裁中吸取全部教训还为时过早。制裁措施既包括冻结资产等立竿见影的措施，也包括那些旨在在未来几年产生更大影响的措施。后者包括对计算机芯片和先进技术的出口控制，以及限制帮助俄罗斯开发其未来能源收入所依赖的深水、北极和页岩资源。但中国已经吸取了一些重要的教训，其中一些是发人深省的。也许最重要的问题与支付系统或油轮无关，而是国际伙伴关系的力量。

照我说的做，而不是照我做的做

中国从当前冲突中吸取的教训，在一定程度上反映了近年来其经济战方式的深刻转变。从历史上看，中国批评国家单方面实施的制裁，尤其是美国，认为这是对目标国家主权的非法侵犯。在北京看来，只有联合国安理会，在那里中国可以并且已经行使了否决权，有时与中国合作俄罗斯美国拥有对联合国成员国实施制裁的合法性。在过去20年里，中国谴责美国对古巴、伊朗、缅甸和其他国家的制裁超出了安理会的禁令，认为这些制裁“严重损害了其他国家的主权和安全……这是对国际法和国际关系基本准则的严重违反。”

但在这一时期，中国单方面地对自己的对手动用了经济实力。中国只是悄无声息地这样做，或者经常以“公共健康”或环境为由，为惩罚一家来自与中国陷入外交争端的国家的公司辩护。中国一般不会承认其惩罚措施是“制裁”，并公开否认这些措施与地缘政治有任何关系。例如，当中国持不同政见者刘晓波在2010年被授予诺贝尔和平奖时，挪威三文鱼出口中国not-so-mysteriously倒塌。2016年，达赖喇嘛访问蒙古时，矿业集团里约热内卢Tinto的数百名卡车司机发现自己陷入了严重的交通堵塞。该集团拥有该国主要铜金矿66%的份额起因是中国“临时”关闭边境．2014年，菲律宾在南中国海(South China Sea，中国称南海)提出海洋主权主张，导致中国突然宣布菲律宾数吨香蕉受到农药污染;菲律宾暂时失去了其最大出口商品之一的最重要市场。同样，2017年，韩国部署了乐天集团提供的美国导弹防御系统，导致中国以“消防安全”为由关闭了90家乐天超市。中国还悄悄指示旅游业减少赴韩团体游的人数。据估计，韩国因此损失了51亿美元的收入。

在这些案例中，北京显然希望目标国家——乃至全世界——明白这些都是出于地缘政治动机的措施;旨在惩罚这些国家的某些政策，阻止未来对中国不利的选择和行为。但这些行动的非正式性质，使中国可以在不作任何解释的情况下，对其进行调整，并使北京方面坚持其公开主张，即单边强制性经济措施在国际体系中没有地位。

北京的经济武器库现在已经完备。

然而，在过去三年里，中国改变了方向。它积极采取单边经济措施，在美国经济和金融武器库中建立了自己的所有主要武器的复制品。2020年，中国外交部开始对加拿大、英国、美国和欧盟批评北京在新疆和香港的行动的官员实施有针对性的资产冻结和签证禁令——这一措施借鉴了美国财政部和国务院对中国官员和团体的制裁。同年，中国商务部制定了“不可靠实体清单”，以限制指定公司获得中国商品和投资，这与美国商务部长期以来的“不可靠实体清单”类似。在2020年的《香港国家安全法》中，北京还增加了对那些干涉中国对香港主权的人的制裁，甚至主张“治外法权”——这是中国官员过去特别严厉批评的——威胁要对在中国境外开展活动的个人和公司实施制裁。

也许北京方面最全面的回应是2021年6月通过的《反外国制裁法》。该法律允许中国政府对范围广泛、定义模糊的企业和个人采取反制措施。第15条授权中国官员对“实施、协助或支持可能被视为危害中国主权、安全或发展利益的行动”的任何外国个人或公司实施制裁。该法律还借鉴了加拿大和欧盟的封锁法，规定在中国领土上实施外国(通常是西方)制裁是犯罪。

中国的这一法律架构仍然相当新，北京在实施过程中一直谨慎行事，以免咄咄逼人的执法吓跑西方企业和资本流入中国。但北京方面的经济武器库现在已经完备，并拥有全面的单边制裁和控制措施，它仍声称这些制裁和控制措施是非法的。

大到不能制裁?

这就是北京自2022年2月以来吸取的新教训的背景。当莫斯科的坦克冲进乌克兰时，英国、美国和欧盟争先恐后地拿出惩罚性的回应。在2014年至2015年的乌克兰危机中，西方在几个月的时间里精心制定了制裁措施，让俄罗斯付出代价，改变莫斯科的行为，并获得谈判的筹码。2022年，俄罗斯总统弗拉基米尔•普京(Vladimir Putin)不仅寻求在乌克兰获得更多领土，而且全面接管这个国家，制裁回应的范围立即转变为全面经济战。在入侵后的几天内，盟国政府宣布冻结俄罗斯在澳大利亚、加拿大、日本、英国、美国和欧盟的所有外汇储备;制裁俄罗斯最大的金融机构;并切断了他们对SWIFT的访问，SWIFT是连接全球银行的安全消息平台。

从那以后，没有一个规模接近俄罗斯的经济体受到过这样的措施二战期间．在2022年入侵俄罗斯之初，按GDP计算，俄罗斯是世界第十大经济体。它的石油日产量接近1100万桶，几乎是伊朗伊斯兰共和国2005年石油产量巅峰时期的三倍。俄罗斯曾是全球最大的天然气出口国，也是化肥、粮食、钛等关键全球商品和投入的主要供应国。

从地缘政治角度看，俄罗斯和中国一样，都是核武器国家，也是联合国安理会常任理事国。与中国一样，俄罗斯也是各种全球机构的成员。的确，中国的经济规模仍是俄罗斯的十倍，而中国在全球经济中的足迹——在贸易、投资和资本流动方面——令俄罗斯相形见绌，尤其是在与美国的关系方面。但是，如果说中国的决策者曾经认为，一个一线经济体太大了，不值得制裁的话，那么过去的一年就令人不安了。

西方对俄罗斯侵略行为的激烈反应令北京感到惊讶。

北京不能再简单地假设西方永远不会因为一个中国人而冒经济冲击的风险入侵台湾。北京刚刚目睹了美国及其欧洲盟友为乌克兰承担了相当大的国家和全球风险，乌克兰的经济规模和全球化程度都比台湾小得多，而台湾是亚洲工业化地区的第七大经济体，是全球供应链的关键一环。华盛顿与台湾的历史、法律和情感联系比与乌克兰的联系更紧密。中国不能再想当然地认为西方只会对边缘国家实施重大制裁，只会对大国实施边际制裁。

西方对俄罗斯侵略行为的激烈反应也令北京感到惊讶。在2014年顿巴斯入侵之后，普京和中国主席习近平西方——尤其是在亚洲和欧洲都有很多不愿承担风险的美国盟友——不会代表第三方支持代价高昂的制裁。这一次，这一教训不再适用。当莫斯科的坦克冲进基辅时，局势开始紧张起来。历时18个月的对伊朗制裁升级，最终在一个周末结束。就连俄罗斯的石油和天然气出口也受到了制裁。2014年，俄罗斯的石油和天然气出口被认为过于重要，无法触及。西方国家在摆脱对俄罗斯石油的依赖方面采取的行动比许多人想象的要快，七国集团最近推出了一个价格上限制度，旨在压低俄罗斯从世界其他地方购买原油和石油产品的价格，同时确保能源市场仍然供应充足。

这些步骤需要牺牲。西方国家已经付出了实实在在的代价通货膨胀比如能源价格上涨，以及天然气短缺。但到目前为止，在暖冬的帮助下，联合政府一直坚持着。北京的政策制定者从中得到的教训是明确无误的:对国际秩序的重大威胁确实会招致非常痛苦的经济反应，即使实施制裁的国家会为此付出代价。

中国的堡垒

国家做出战略决策，包括战争决策，是因为领导人权衡成本和收益，然后判断侵略是值得冒险的。因此，中国不会仅仅因为担心受到制裁而避免对台湾使用武力。然而，中国将努力从俄罗斯在乌克兰的经验中吸取教训，了解如何堵住漏洞，确保韧性，并创造更多选择。

自普京在2014年至2015年遭遇制裁的艰难经历以来，莫斯科吹嘘自己的经济采取了一系列“制裁证据”;它自豪地称自己为“俄罗斯堡垒”。莫斯科将其外汇储备增加到6310亿美元，并将大部分外汇储备转移出美元。到2021年，俄罗斯的美元持有量已降至总外汇持有量的16%，俄罗斯央行购买了900亿美元的黄金，并增持了人民币和其他非美元资产。俄罗斯推出了自己的Mir国家信用卡系统，以及总部位于比利时的SWIFT银行间信息系统的替代方案。

然而，即使俄罗斯已经“抵制制裁”，也完全不是“制裁证据”。出于必要，俄罗斯重新配置的许多美元储备已经转移到加拿大、日本、英国和欧洲的高流动性货币。当这些司法管辖区与美国步调一致冻结俄罗斯的外汇储备时，俄罗斯近一半的外汇储备(约3000亿美元)已无法动用。俄罗斯甚至发现自己的部分黄金储备被冻结，因为它一直将这些黄金存放在加入制裁行动的司法管辖区。

事实证明，俄罗斯的其他防御措施更不成功。经过7年的努力，Mir信用卡网络在亚洲获得了几家中型银行的合作伙伴。但当美国财政部在2022年9月宣布，与Mir合作的银行将被视为规避西方制裁时，哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、土耳其、乌兹别克斯坦和越南的银行切断了与俄罗斯信用卡系统的联系。俄罗斯的金融信息传输系统(System for Transfer of Financial Messages)的情况更糟，该系统据称是SWIFT的替代品。意料之中的是，对俄罗斯金融信息系统的需求并不普遍，因为该系统覆盖范围有限，而且比SWIFT更麻烦、更不安全。

北京正遭遇不允许其颠覆全球金融体系的经济和地缘政治现实。

在当今互联互通的世界，真正不受制裁是不可能的。中国在这方面比俄罗斯更成功，但也遇到了一些冷酷的现实。首先，中国国家外汇管理局声称，中国已将美元在外汇储备中的比例从1995年的79%降至2016年的59%。(那一年，中国不再提供具体数据。)但中国国有银行在外汇购买(未报告的购买)方面的作用越来越大，这意味着中国真实的美元持有量是未知的，可能并没有减少报告的金额。中国的选择是有限的。与俄罗斯不同，中国不能将任何外汇储备兑换成人民币——为了防范风险和管理货币政策，外汇储备必须以不同于本国货币的货币持有。而那些有能力吸收中国相当一部分外汇储备的经济体，都是站出来反对俄罗斯违反国际法的联盟的一部分。目前尚不清楚中国将走向何方。

中国还推出了自己的人民币支付系统——跨境银行间支付系统(跨境银行间支付系统)，并在央行设立了与俄罗斯等国的双边贸易结算机制，避免使用美元和欧元。截至2022年3月底，CIPS有1304家参与机构，数量可观，但约为SWIFT参与机构的十分之一。中国的防御措施取得了比俄罗斯更大的进展——中国作为世界上大多数国家的最大贸易伙伴，在双边谈判中具有相当大的影响力。但中国很难，甚至不可能说服世界发达经济体将全球金融流动委托给一个中国运营的平台。

因此，中国比其他任何国家都有更大的影响力来开发替代西方平台、协议和制度的变通方法，而且中国正在努力在2022年之后做到这一点。但北京方面正在遭遇经济和地缘政治现实，这些现实不允许中国颠覆全球金融体系，也不允许中国安排人民币取代美元和欧元，成为主要的国际货币。

中国政府缺失的联盟

从当前冲突中得到的最重要的制裁教训可能是联盟的至关重要性。当华盛顿利用美国的技术、金融市场和美元时，它具有巨大的影响力。然而，如果不是与澳大利亚、加拿大、日本、韩国、台湾、英国和欧盟共同努力，对俄罗斯的制裁只会产生很小的影响(俄罗斯本可以有很多变通办法)。

中国可以对其单个贸易伙伴施加可怕的影响力，但它没有相应的联盟可以召集。这是进攻和防守的责任。近年来，中国进攻性经济武器的局限性已经显现出来。当北京对澳大利亚和立陶宛采取严厉措施时，由于许多朋友和伙伴的经济和政治支持，这两个国家都顶住了压力。中国仍然容易受到世界发达经济体广泛而一致的制裁。这种经济攻击的门槛无疑是相当高的，但另一种威慑是北京无法确切知道有多高。

对北京来说，教训更多的是外交和关系，而不是经济。随着中国在封锁三年之后重新开放经济，中国正在努力重建关系，接待来自亚洲和欧洲的外国领导人，进行商业交易，并使美国建立反华联盟的任何假定努力复杂化。对于华盛顿来说，结果是一样的——在任何可能与中国对抗的情况下，美国经济武器库中最有价值的武器将是其国际伙伴关系的力量。